STF pode decidir destino de quilombos nesta quarta (16/8)

A próxima quarta (16/8) pode ser um marco - para o bem ou para o mal - no reconhecimento ao direito dos quilombolas no Brasil. O Supremo Tribunal Federal (STF) vai retomar o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3.239, proposta, em 2004, pelo então PFL, hoje DEM, contra o Decreto 4.887/2003, que regulamenta a demarcação dos quilombos atualmente.

Quilombolas e seus apoiadores defendem a norma e temem que as pressões do governo Temer e dos ruralistas influenciem o STF a declarar sua constitucionalidade, mas restringindo o direito das comunidades à terra, ou sua inconstitucionalidade. Nesses dois casos, procedimentos de demarcação em andamento e futuros podem ser prejudicados. É menos provável, mas não impossível que terras já tituladas, cuja demarcação foi concluída, sejam atingidas, a depender da decisão final.

Por causa disso, a Coordenação Nacional de Articulação das Comunidades Negras Rurais Quilombolas (Conaq) e organizações parceiras, como o ISA, lançaram a campanha O Brasil é Quilombola! Nenhum Quilombo a menos! em defesa do decreto. A petição divulgada pela mobilização já tem mais de 70 mil assinaturas.

O julgamento será reiniciado dois anos depois do ministro Dias Toffoli pedir vistas do processo, logo após a ministra Rosa Weber proferir seu voto pela constitucionalidade da norma. O relator, ministro Cézar Peluso, hoje fora do tribunal, votou pela inconstitucionalidade, em 2012. Não é possível prever se o caso será encerrado nesta semana porque os nove ministros que ainda não votaram podem pedir vistas.

Como já mostrado pelo ISA, depois de séculos de exclusão e violência os quilombolas seguem no fim da fila do atendimento aos direitos territoriais. Os quilombos titulados correspondem a menos de 800 mil hectares ou 0,12% do território nacional. Estimativas apontam que em torno de 75% dessas comunidades podem estar em situação de pobreza extrema (leia mais).

Decretos

A Constituição de 1988 foi a primeira lei a prever a oficialização dos quilombos no pais. A primeira norma a regulamentar o dispositivo constitucional sobre o assunto, o Decreto 3.912/2001, do governo FHC, inviabilizava grande parte das titulações ao prever que, para ter direito à terra, era preciso provar que ela estava ocupada em 1888 e 1988, respectivamente, os anos da Abolição e da promulgação da Constituição - o chamado "marco temporal". Isso desconsiderava violências e expulsões sofridas pelas comunidades e o fato de que muitas delas formaram-se depois do fim da escravidão, como forma de resistir à opressão que continuou no século XX. Esse decreto também estipulava que deveriam ser concedidos apenas títulos individuais, não levando em conta a organização social e territorial coletiva dos quilombos.

Já o Decreto 4.887, publicado pelo presidente Lula, é considerado um avanço histórico. Ele não estabelece um marco temporal para a comprovação da posse da terra, prevê títulos coletivos inalienáveis e a delimitação de um território que garanta a reprodução física e cultural dessas populações. Além disso, foi elaborado por um grupo de trabalho com participação de representantes dos quilombolas, atendendo à Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), ratificada pelo Brasil, que diz que as comunidades tradicionais devem ser consultadas sobre medidas administrativas e legais que as afetem.


Auto-atribuição


O principal ponto do Decreto 4.887 questionado pelo DEM é o critério de "auto-atribuição", pelo qual a própria comunidade decide quem são e onde estão os quilombolas. De acordo com o partido, ele abriria brechas para arbitrariedades e o desrespeito aos direitos de ocupantes das terras não quilombolas.

"O DEM não é contra a terra de quilombos. A leitura atenta da ação inicial mostra que o que está se discutindo é o critério utilizado no decreto", afirma Fabrício Medeiros, advogado do partido. Ele alega que deveriam ser considerados outros critérios, históricos e antropológicos, para comprovar a posse da terra. "Sem ignorar o direito legítimo dos quilombolas à terra, é preciso observar que do outro lado da relação existem interesses outros que devem ser levados em consideração", diz.

A advogada do ISA Juliana de Paula Batista nega que os processos só levem em conta a "auto-atribuição" e assinala que, segundo as normas vigentes, dificilmente um não quilombola poderia simplesmente se auto-atribuir a condição quilombola e ter reconhecidos direitos territoriais.

"O decreto conceitua os quilombos como grupos étnicos-raciais que também devem ter trajetória histórica própria e relações territoriais específicas. Tudo isso com presunção de ancestralidade negra relacionada com a resistência à opressão histórica sofrida. Ou seja, apenas as comunidades que se encaixam em todos esses critérios históricos e antropológicos é que poderão atestar sua auto-atribuição", explica.

"Não tenho dúvida de que há um forte componente de discriminação racial nessa ação do DEM. Tanto pelo conteúdo do que ela diz ser quilombola, quanto principalmente por ser uma ação que tenta limitar o acesso à terra para a comunidade negra no Brasil. O DEM pode ser considerado um herdeiro político dos escravocratas de ontem", critica Fernando Prioste, advogado da organização Terra de Direitos. "A ação visa manter o quadro que temos hoje de extrema concentração fundiária", avalia.

Givânia Silva, da Conaq, reforça a opinião de que o o interesse dos grandes proprietários de terra está por trás da ADI. "Esse título, uma vez concedido para essas comunidades, permanece para as gerações futuras. Essa terra sai do mercado. Estamos falando de uma disputa de terras, do poder do latifúndio em nosso país, que continua cada dia mais forte", destaca.

Alegação formal

A outra principal alegação da ADI é formal: o decreto não poderia ter determinado a desapropriação das áreas - principal etapa do processo de demarcação - porque a Constituição reconhece diretamente a propriedade definitiva da terra aos quilombolas e, assim, não reconheceria a propriedade de terceiros. O decreto teria criado uma nova categoria de desapropriação, o que só poderia ser feito por lei.

"Esse argumento é um tiro no próprio pé dos ruralistas", adverte Carlos Frederico Marés, um dos principais especialistas brasileiros no tema e sócio fundador do ISA. Ele aponta que, ao prever a desapropriação, o decreto admite que pode haver ocupantes de boa-fé dos territórios quilombolas, não responsáveis pela eventual expulsão das comunidades e que devem ser compensados por causa disso. O jurista concorda que essa justificativa foi incluída na ação para tentar inviabilizar um instrumento que visa facilitar as titulações.

É muito difícil prever o resultado do julgamento e suas consequências para os processos de demarcação. Mas um dos maiores receios dos quilombolas é que seja resgatado um "marco temporal" para a comprovação da posse das terras. Embora tenha defendido a constitucionalidade do decreto, o voto de Rosa Weber menciona essa condicionante. O problema é que não diz categoricamente se ela deveria ser adotada ou não.

Nos últimos anos, decisões do STF sobre Terras Indígenas (TIs) adotaram o marco temporal de 5 de outubro de 1988, data da promulgação da Constituição. Também nesta quarta (16/8), estão previstos no Supremo julgamentos sobre a TI Ventarra (SC), dos Kaigang, o Território Indígena do Xingu e áreas dos índios Nambikwara e Pareci (MT). O temor é que essas decisões também adotem o marco. Por causa disso, a Articulação dos Povos Indígenas do Brasil (Apib) e organizações de apoio, como o ISA, lançaram a campanha "Nossa história não começa em 1988! Marco Temporal não!".

Violência e processos

Desde julho, oito quilombolas foram assassinados somente na Bahia. Ainda não há confirmação da vinculação dos crimes com conflitos de terra, mas a Conaq estima que 2017 pode ser um dos anos mais violentos da história para essas populações. É certo que a violência contra camponeses e trabalhadores rurais em geral cresceu. Conforme a Comissão Pastoral da Terra (CPT), já foram mortos mais de 50 em 2017. Desde 1990, o ano mais violento foi 2003, com 73 assassinatos. De 2004 a 2014, o número não ultrapassou a marca anual de 39 mortes, mas voltou a aumentar em 2015, com 50 assassinatos, e em 2016, com mais 61.

Movimentos sociais e defensores dos direitos humanos associam o recrudescimento da violência a um clima de impunidade, que, por sua vez, teria origem na orientação ruralista do governo Temer. A impressão de que a reforma agrária, a demarcação de TIs e territórios quilombolas não vão andar seria um incentivo aos crimes.

Na avaliação da Conaq e da sociedade civil, se o andamento das diversas etapas do complexo processo de regularização dos quilombos já tinha sido extremamente lento na gestão de Dilma Rousseff, muito aquém da demanda, a situação piorou na administração Temer.

Em abril, a BBC Brasil divulgou que a Casa Civil teria determinado a paralisação dos processos de regularização até que o STF terminasse o julgamento (saiba mais). A análise dos dados oficiais indica que os processos de desapropriação, sob a alçada da Casa Civil, não andam há um ano, mas os números relacionados às outras etapas do procedimento, sob a responsabilidade do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), estão em patamar semelhante ao do governo Dilma.

Em agosto de 2016, foi assinado o último decreto presidencial de desapropriação. De acordo com o Incra, há 17 processos parados na Casa Civil aguardando publicação de decretos. É a pasta que prepara os decretos que devem ser assinados pelo presidente da República.

Ativistas e juristas ouvidos pela reportagem do ISA apostam que o governo torce para que o julgamento STF resulte na restrição dos direitos quilombolas. "O governo federal adotará seu posicionamento a partir de decisão do Supremo Tribunal Federal, que pautou o julgamento do tema para 16 de agosto deste ano. A Casa Civil tem mediado conflitos de terras analisando caso a caso", informou a assessoria da pasta por email à reportagem.

A situação segue crítica porque a demanda pela regularização é muito grande. Segundo a Comissão Pró-Índio de São Paulo (CPI-SP), há 1.675 processos de reconhecimento de quilombos abertos no Incra, mas mais de 80% deles não têm sequer publicado o Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID), primeira fase do procedimento.

Na esfera federal, antes de iniciar os processos fundiários, as comunidades precisam ser reconhecidas pela Fundação Cultural Palmares (FCP). O órgão já certificou quase 3 mil. Levando em conta esses dados, estima que haveria no Brasil mais de 214 mil famílias ou 1,1 milhão de quilombolas. Não existe, porém, até hoje, um levantamento oficial de toda população. A Conaq estima cinco mil comunidades e 16 milhões de pessoas.

Orçamento em situação grave

Na avaliação de militantes e especialistas, a situação do orçamento do Incra para a regularização dos territórios é ainda mais grave - e explicita a ausência de prioridade do atual governo com a política quilombola.

Desconsiderando possíveis contingenciamentos que ainda podem ocorrer, neste ano o órgão tem disponível para produzir os RTIDs e pagar pelas desapropriações menos de R$ 5 milhões. Em 2010, o montante era de R$ 64 milhões. Em sete anos, a queda foi de 90%. A CPI-SP divulgou que cerca de um terço das 30 Superintendências Regionais do Incra tem menos de R$ 10 mil para produzir os relatórios (saiba mais).

Para o assessor da CPI-SP Otávio Penteado, a falta de recursos está "asfixiando" a regularização de quilombos aos poucos, sem alarde e desgastes políticos para o governo, ao contrário da paralisação das demarcações de TIs. Ele alerta que o trabalho em várias superintendências do Incra está paralisado.

"Você deixa a política morrer por si só. Não se garante um mínimo de orçamento para ela ser efetivada", analisa. "O que é mais preocupante é que, a médio prazo, isso tem um impacto muito grande. Porque você trava todo um rito de novos relatórios de identificação", assinala.

O coordenador de Regularização dos Territórios Quilombolas do Incra, Antônio Oliveira Santos, não sabe explicar porque há 17 processos parados na Casa Civil. Ele reconhece que os recursos para este ano são pequenos, mas diz que o Incra tem buscado mais verbas na cúpula do governo e no Congresso. Conta ainda que a instituição está priorizado processos em fase de finalização e áreas em conflito.

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